裁判摘要

行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

简要案情

李某、张某向山东省滨州市中级人民法院(以下简称一审法院)起诉称：2011年1月惠民县政府决定在县城行政规划区内进行旧城改造，制定颁布了惠发〔2011〕第1号文件和惠政发第8号《关于印发惠民县2011年城市建设及旧城改造实施方案的通知》，相继成立了惠民县西关片区旧城改造建设指挥部(以下简称西关片区指挥部)、惠民县宋家营片区旧城改造建设指挥部等临时机构。其所有的房屋位于西关片区指挥部管辖区内，被列入拆迁规划范围，用于惠民县御景家园项目商业开发建设。在旧城改造期间，西关片区指挥部和惠民县历史文化名城开发建设指挥部(以下简称历史文化名城指挥部)分别制定颁发了西关片区旧城改造征收与补偿安置方案公示(以下简称公示)和旧城改造公告(以下简称公告)。因拆迁补偿标准违背和脱离了市场价格，双方未就补偿问题达成协议，在没有告知原告、无任何拆迁文书等相关法定文书的情况下，惠民县政府组织工作人员利用大型挖掘机将申请人的十二间房屋违法拆除，屋内许多生活用品及贵重物品被掩埋，给原告造成重大损失。故请求：(1)撤销西关片区指挥部的公示；(2)撤销历史文化名城指挥部的公告；(3)确认惠民县政府强制拆除房屋的行为违法，赔偿申请人房屋及财物损失100万元。

一审法院查明，西关片区指挥部于2014年6月14日发布公示，历史文化名城指挥部于2014年9月18日发布公告，上述两文件均载明西关片区旧城改造范围。李某和张某系夫妻关系，其居住的房屋位于西关片区指挥部管辖范围内，被列入上述旧城改造规划范围。因对补偿标准有异议，李某、张某一直未签订安置协议。2015年8月13日，李某、张某居住的房屋被破坏，李某向公安机关报案，请求公安机关对某房地产开发有限公司工作人员以故意毁坏财物罪依法立案侦查，追究参与违法强拆人员故意毁坏财物罪的刑事责任，同时要求赔偿损失，恢复房屋原状。2015年10月13日，李某、张某提起本案行政诉讼。2015年11月30日，惠民县公安局向李波出具惠公刑不立字〔2015〕00029号不予立案通知书，告知李某经审查认为没有犯罪事实发生，不符合立案条件，决定不予立案。

一审法院认为，原告起诉请求确认惠民县政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿损失100万元，但惠民县政府辩称未曾实施过上述行为，原告提供的证据亦不能证实惠民县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为，且原告在因房屋受损向公安机关递交的刑事控告状及所作询问笔录中均未明确主张其房屋受损系惠民县政府工作人员所为，因此惠民县政府并非本案适格被告，原告的起诉不具备法定起诉条件，故裁定驳回原告起诉。

李某、张某不服一审裁定，向山东省高级人民法院(以下简称二审法院)提出上诉。

二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 第27条第1项之规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，并对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，李某、张某提供的证据不能证明惠民县政府的工作人员组织或参与实施了对涉案房屋强制拆除的行为。李某、张某未能证明惠民县政府是本案适格被告，故一审法院认定其起诉不具备法定条件并无不当。关于一审法院依惠民县政府申请调取证据是否合法的问题。一审法院依惠民县政府申请调取证据并非为证明其作出强制拆除行为的合法性，而是为查明惠民县政府是否作出被诉强制拆除行为等案件事实，李某、张某主张一审法院调取证据程序违法不能成立。故裁定驳回上诉、维持原裁定。

李某、张某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审称：(1)其提起本案诉讼符合法定的起诉条件，一审、二审法院裁定驳回起诉错误；(2)被申请人在一审开庭审理期间，向法庭提出调查取证的申请违反应当在举证期限内提出申请的规定，一审法院为被申请人调取证据违反法定程序，且该证据没有经过法庭质证，不能够作为定案的依据；(3)原审法院没有从惠民县政府组织西关片区旧城改造的角度去认定适格被告，更没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定认定被申请人在组织旧房改造过程中导致申请人房屋被强行拆迁的事实是错误的。请求撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。

案件焦点

在无主体承认实施了案涉被诉强制拆除行为的情况下，惠民县政府是否应为本案适格被告。

裁判结果

最高人民法院经审理认为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第5条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

本案被诉强制拆除房屋行为发生于2015年8月13日，再审申请人作为被征收人事先没有与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定，故本案被诉强拆行为属于事实行为。经调取本案一审、二审卷宗查明，再审申请人曾向一审法院提交西关片区指挥部发布的公示、历史文化名城指挥部发布的公告、西关片区指挥部制作的孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表、惠民县孙武镇房屋征收补偿分户估价明细表、拆除房屋的照片等。再审申请人的案涉房屋位于上述征收与补偿安置方案公示与旧城改造公告的征收范围内。上述两个指挥部均应为行政机关为了旧城改造项目专门设立的临时机构。一审开庭审理中，惠民县政府认可上述征收与补偿安置方案公示及旧城改造公告、房屋征收补偿估价汇总表的真实性，仅就实施主体问题予以否认。再审被申请人在一审中提交的七份西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书亦表明，西关片区旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收，虽然该协议的签订主体为鼓楼街居民委员会与各被征收人，但惠民县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均可以证明，涉案房屋位于征收及旧城改造范围内，被征收人未与征收人达成补偿安置协议，案涉房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。

至于实施本案被诉行政强制行为的主体，虽然再审申请人曾向公安机关报案称案涉房屋系被某地产开发有限公司的工作人员故意毁坏，但公安机关作出的不予立案通知书说明不存在刑事犯罪。一审、二审法院在未查明该公司是否为相关用地单位、是否受行政机关委托的情况下，以被申请人否认实施被诉强拆行为为由，将举证责任分配给再审申请人负担，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款的规定。该款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。李某、张某起诉时向一审法院提交的证据，可以初步证明惠民县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且案涉房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由惠民县政府承担。在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。

综上所述，一审、二审裁定驳回李某、张某的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第123条第3项之规定，裁定：(一)撤销山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号裁定；(二)撤销山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号裁定；(三)指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。

来源：中国应用法学